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土地利用規(guī)劃的核心是在用途管制制度基礎上，對城市土地空間資源的規(guī)模、結構、布局和時序進行統(tǒng)籌和優(yōu)化配置。當城市發(fā)展從空間擴張走向存量提升階段，增量土地利用規(guī)劃編制與管理方式已難以適應。因此，研究針對存量土地利用的規(guī)劃問題，探索存量土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵、特征、編制思路與政策機制，完善存量土地利用規(guī)劃管理體系，很有必要。

上海在存量土地優(yōu)化方面一直走在全國前列，中心城區(qū)“退二進三”、“三個集中”、“五量調控”土地新政和土地利用全生命周期管理體系等探索和創(chuàng)新，樹立了存量土地資源盤活利用的典范。去年以來，上海已開始結合城市規(guī)劃的編制，探索存量土地利用規(guī)劃的編制工作。基于上海實踐，探索存量土地利用規(guī)劃管理體系和實施機制有一定借鑒意義。

存量土地利用規(guī)劃的幾個特征

存量土地利用規(guī)劃是為了滿足城市可持續(xù)發(fā)展需要，基于空間理性增長和更加重視土地資產(chǎn)屬性的理念，在土地利用綜合效益評價基礎上，以土地更新整治為主要手段，有針對性、有計劃地優(yōu)化土地空間資源、合理安排城鄉(xiāng)建設，最終實現(xiàn)城市功能和土地價值提升的一種精細化規(guī)劃模式。存量土地利用規(guī)劃大致呈現(xiàn)以下幾個特征：

建設現(xiàn)狀和權益關系復雜。傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃編制偏重新增土地空間布局，涉及存量空間盤活、優(yōu)化的內(nèi)容不多，對存量建設用地的優(yōu)化利用、權屬關系、實際使用人收益關注不夠，城市開發(fā)建設中的農(nóng)轉用、土地征收過程中主要是與村集體協(xié)調，涉及的權利主體相對單一，利益關系相對簡單。當城市經(jīng)過增量發(fā)展、外延擴張的階段后，由于土地開發(fā)建設時序不一和行政分割等原因，建設現(xiàn)狀混雜，土地利用形態(tài)犬牙交錯、破碎化。同時，存量土地權屬多元、分散在各權利主體手中，各自發(fā)展意愿、利益訴求不同，存量規(guī)劃面臨著整合土地利用空間、協(xié)調區(qū)片再開發(fā)、權利主體利益平衡等挑戰(zhàn)，建立一個統(tǒng)一協(xié)調的公共管理平臺，統(tǒng)籌各類規(guī)劃信息和不同管理部門的公共政策，引導政府、市場主體和公眾共同參與的規(guī)劃模式至關重要。

規(guī)劃更加關注結構調整和布局優(yōu)化。增量土地利用規(guī)劃通常傾向于以經(jīng)濟發(fā)展預測和以人定地為基礎，來判斷建設用地規(guī)模供給和平衡各類用地規(guī)模，在預測的過程中往往采用較高的人口增長率和城市化水平，盡可能爭取更多的建設用地指標和規(guī)劃空間，滿足城市發(fā)展的宏大目標和美好藍圖，而對發(fā)展過程中現(xiàn)狀問題和可能存在的現(xiàn)實矛盾考慮不足，未能從規(guī)劃源頭上解決土地資源最佳利用、效益最大化問題。存量土地利用規(guī)劃不再以人口預測作為土地資源配置的先決條件，在建設用地總規(guī)模和人均指標鎖定的前提下，結合土地資源承載力和環(huán)境容量，著重通過土地利用結構的調整和空間布局的優(yōu)化，來實現(xiàn)土地利用與人口結構、分布之間的“人地”匹配關系，促進產(chǎn)城融合發(fā)展。

規(guī)劃方式趨向“補短板”。我國在經(jīng)過城市化快速發(fā)展后，過去粗放的發(fā)展方式遺留了大量用途不合理、產(chǎn)出不高的土地，以及長期存在的城鄉(xiāng)二元管理機制，帶來了人居環(huán)境質量、公共服務和社會管理水平等方面較為明顯的區(qū)域差異，往往形成人口高度集聚、產(chǎn)權不清、公共空間匱乏的局面，又或出現(xiàn)城市繁榮昌盛、農(nóng)村落后蕭條的巨大反差。存量規(guī)劃并非簡單的拆除重建，而是“補短板”式的精細化規(guī)劃模式，以人的需求和人與自然和諧相處為導向，在“針灸”式的評估土地利用與經(jīng)濟、人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等關系后，因地制宜地“補短板”，不僅僅包括物質形態(tài)的住房、基礎設施、公共設施建設，更為重要的是關乎民眾精神和心靈需求的文化、生態(tài)要素的植入和落地。

更加注重規(guī)劃政策機制。存量規(guī)劃的管理對象主要是建成后土地功能再轉換，規(guī)劃實施主要解決存量土地再利用的運行機制、管理程序和審批方式等問題，現(xiàn)行規(guī)劃實施管理制度與之不相適應。如存量工業(yè)用地規(guī)劃轉為其他用途，其環(huán)境風險評估、土壤污染治理和實施主體等如何設計，規(guī)劃建設用地減量復墾的資金來源、新增耕地質量控制、實施路徑等配套機制如何完善等。因此，統(tǒng)籌各項管理配套政策、協(xié)調各權利主體的利益關系、優(yōu)化管理流程、創(chuàng)新政策機制對存量規(guī)劃實施至關重要。

推進存量土地利用規(guī)劃發(fā)展的關鍵內(nèi)容

建立基于綜合效益評價的土地現(xiàn)狀調查方法。存量規(guī)劃土地利用現(xiàn)狀調查包括用地現(xiàn)狀、開發(fā)潛力和權屬，現(xiàn)狀調查的主要難點是存量低效建設用地的判別、分類和調查，首先要明確低效建設用地的內(nèi)涵和識別標準。2013年國土資源部頒發(fā)的《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見》，規(guī)定城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，不符合安全生產(chǎn)、環(huán)保要求和國家產(chǎn)業(yè)政策的用地，及布局散亂、設施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等可列入城鎮(zhèn)低效用地，但對低效建設用地尚無清晰的界定和量化標準。筆者認為，低效建設用地是個相對的概念，并非固定的判別標準，與所處區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、資源環(huán)境條件等緊密相關，因此，通過土地經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益綜合評價的方法判別低效建設用地，再針對不同區(qū)位、不同資源稟賦、發(fā)展水平和區(qū)域功能定位確定區(qū)域低效建設用地標準，是較為科學且具有可行性的方法。

建立充分體現(xiàn)效率和生態(tài)的規(guī)劃指標體系。城市土地是一個復雜巨大系統(tǒng)，各子系統(tǒng)的各要素在數(shù)量和質量上表現(xiàn)為數(shù)個指標體系。通常土地利用規(guī)劃指標分為約束性和預期性兩類，其中，約束性指標包括耕地、基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)建設用地、新增建設占用耕地、補充耕地義務量等，預期性指標包括基礎設施用地、城鎮(zhèn)工礦用地、建設用地等，規(guī)劃指標充分反映了土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用，但也存在以下幾個問題：①更多強調了開發(fā)建設指標，較少涉及生態(tài)指標，對生態(tài)文明提升的引導性不強；②指標綜合性強、結構層次清晰，缺乏規(guī)劃過程的有效控制，難以適應存量規(guī)劃的規(guī)劃引領和管理要求；③對土地利用效益體現(xiàn)不充分，對城市內(nèi)涵發(fā)展、精明增長的支撐作用有待增強。因此，作者在構建存量土地利用規(guī)劃指標體系時（圖1），在可持續(xù)發(fā)展理論的指導下確定了存量規(guī)劃指標體系的系統(tǒng)結構，包括經(jīng)濟系統(tǒng)、資源系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和社會系統(tǒng)等4個子系統(tǒng)，在這4個子系統(tǒng)中構成若干相應的指標集合；然后與土地利用結構優(yōu)化、農(nóng)用地精細化利用、建設用地集約高效利用、生態(tài)環(huán)境建設、城市更新整治等規(guī)劃內(nèi)容相耦合，構建成“總量-增量-效益”3個維度的規(guī)劃指標體系，一是體現(xiàn)資源約束底線，重點考慮建設用地總規(guī)模、建設用地減量化規(guī)模等；二是體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、以人文本念，重點考慮林地規(guī)模、生態(tài)用地比例等指標；三是體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展質量和人地關系，重點考慮建設用地地均GDP、工業(yè)用地占建設用地比重和人均建設用地規(guī)模等。

建立與土地類型和承載功能相適應的土地利用結構優(yōu)化方法。土地利用結構是自然和人類社會經(jīng)濟活動共同作用、共同影響的結果，土地利用結構與城市發(fā)展階段和功能定位息息相關。通過調查發(fā)現(xiàn)，我國特大型城市土地利用結構存在著一些共性問題：①工業(yè)用地比重偏高、集約化程度有待提高，如2014年上海市工業(yè)用地比重為27%，遠高于紐約、倫敦、香港等國際大都市水平，單位建設用地增加值是深圳的65%；②公共設施、綠地等衡量宜居生活環(huán)境的用地不足，如上海2014年綠地比重僅為7%，與紐約市25.37%、東京都21.78%等同類城市相差甚遠；③農(nóng)村居住用地出現(xiàn)“人減地增”的現(xiàn)象，如2014年上海農(nóng)業(yè)戶籍人口占全市戶籍人口10%左右，而農(nóng)村宅基地占全市居住用地比例達40%；④對農(nóng)用地內(nèi)部結構優(yōu)化關注程度不夠、缺乏引導，建設用地利用與管理方法和機制較為完善，但農(nóng)用地中除了耕地和基本農(nóng)田執(zhí)行嚴格的管控制度外，其他類型農(nóng)用地基本上是任其自由發(fā)展。

目前，借助規(guī)劃平臺，降低生產(chǎn)用地、擴大生態(tài)用地、優(yōu)化生活用地已成為“三生”用地結構調整的基本策略。各類土地利用結構預測和規(guī)劃引導，應結合各類型土地特征、承載功能及與經(jīng)濟社會發(fā)展的相關性，在定性分析和數(shù)理模擬方法的比較基礎上，選用適合的方法進行預測，主要方法包括同類城市對標法、多情景模擬法、底線約束法、標準法等：①同類城市對標法，選取城市性質、人口規(guī)模、經(jīng)濟總量和區(qū)域面積等4個因素相似的城市作為對標城市，將研究城市與對標城市的土地利用結構進行科學比照，從而得出符合同類城市發(fā)展趨勢和基本情況的適宜用地規(guī)模，如上海作為一個國際大都市，其人均綠地面積、工業(yè)用地比例等指標，宜選擇亞洲的東京、首爾、北京等城市進行對標；②多情景模擬法，在假定未來不同的發(fā)展條件和趨勢下，得到多種可能的發(fā)展結果，此種方法較適用于農(nóng)用地結構研究。特大型城市農(nóng)產(chǎn)品自給能力往往較低，主要依托其他區(qū)域的調入來解決農(nóng)產(chǎn)品需求問題，一般設置人口規(guī)模和自給率兩種情景；③底線約束法，在滿足最低底線情況下所需要的用地規(guī)模，畜禽飼養(yǎng)和養(yǎng)殖水面等類型用地較宜采用此種方法。區(qū)域內(nèi)畜禽飼養(yǎng)產(chǎn)品應強化需求底線、保障基本供應安全，以應急城市突發(fā)重大疫情、自然災害和市場劇烈波動等情況，滿足一定自給率的最低用地規(guī)模作為其適宜規(guī)模；④標準值法，運用相關標準來研究用地結構，設施農(nóng)用地規(guī)模預測宜采用此方法。

建立基于宏觀尺度和中觀尺度分層次的空間管制體系。存量土地利用規(guī)劃空間管制體系主要包括宏觀尺度的結構空間和中觀尺度的功能分區(qū)兩個層次，不同層次空間管制目標和方式應有所區(qū)別：①結構空間的核心思想是守住城市生態(tài)和農(nóng)業(yè)資源，限制城市無序蔓延，通過科學確定基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護紅線和城市擴展邊界，重構土地利用空間格局，在此基礎上，形成允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)的空間管制分區(qū)，其目的是為區(qū)域重大建設項目和土地利用活動提供空間布局引導，為城市重要生態(tài)區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)保駕護航。②功能分區(qū)是從土地利用主導功能、空間區(qū)劃和差異化管控等角度進行分區(qū)，分區(qū)類型要結合區(qū)域自然地理條件、資源稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和城市功能定位，例如：上海地區(qū)土地利用功能分區(qū)建議分為城鎮(zhèn)建設區(qū)、基本農(nóng)田集中區(qū)、林地建設引導區(qū)、農(nóng)林復合利用區(qū)和生態(tài)安全控制區(qū)等類型。針對存量土地利用規(guī)劃特征，土地利用功能分區(qū)更為關注城市更新整治的內(nèi)容，城市建成區(qū)聚焦城市更新，也就是在土地低效利用或城市功能衰退區(qū)域，強化土地利用挖潛、改造和功能置換，對開發(fā)強度和土地用途進行合理的引導和控制；非城市化地區(qū)重點聚焦土地整治，結合空間聚落、土地用途、生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結構等因素的差異，強化土地整治重點區(qū)域的空間識別和劃示，存量建設用地的保留和減量的規(guī)劃引導和管控政策。

建立基于全過程、眾角色、多平臺的公眾參與路徑。土地利用規(guī)劃中的公眾參與制度是以優(yōu)化區(qū)域土地利用的合理配置、維護各個利益主體的既得利益、實現(xiàn)城市土地合理利用、公眾普遍接受、并可以維護城市可持續(xù)發(fā)展的有效制度。存量規(guī)劃涉及公眾利益較多，在規(guī)劃過程中統(tǒng)籌各方利益、引導廣泛的公眾參與，將規(guī)劃編制由封閉走向開放、由政府主導轉向政府與公眾互動，引導政府、市場和社會在其權利義務范圍內(nèi)參與規(guī)劃編制尤為重要。完善公眾參與的路徑有：①公眾參與過程由主要環(huán)節(jié)參與向全過程參與轉變，從前期準備到規(guī)劃方案、規(guī)劃成果編制，再到規(guī)劃實施、政策制定等階段，將參與的“觸角”延伸至規(guī)劃編制內(nèi)容和實施當中。②參與角色由政府和專家主導向眾角色參與轉變，采取多種方式和手段吸引更多的民眾參與規(guī)劃，引導非贏利機構、企業(yè)、社區(qū)等非政府組織和個體公眾的參與，充分聽取市民的意見，了解公眾多元化的土地利用需求，特別是涉及住房、生態(tài)、公共服務等用地配置的意見。③豐富規(guī)劃參與方式，充分利用平面媒體、網(wǎng)絡媒體等平臺進行規(guī)劃編制信息溝通和成果展示，同時，暢通渠道、提高公眾參與的積極性，通過規(guī)劃進社區(qū)、規(guī)劃座談會、電話熱線咨詢等方式收集意見，實現(xiàn)主動的“公眾參與”。

存量土地利用規(guī)劃實施機制探索

完善土地利用年度計劃指標和執(zhí)行考核體系。我國土地利用年度計劃管理重數(shù)量指標控制、輕執(zhí)行管理和效益考核，偏重新增建設用地的規(guī)模分配和新增耕地的數(shù)量管理，對計劃執(zhí)行之于土地利用的影響及其產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會和生態(tài)綜合效益重視不夠，缺乏年度計劃執(zhí)行考量、反饋機制和調節(jié)手段，計劃的編制和分配往往以經(jīng)驗判斷為主，計劃執(zhí)行結果與計劃編制、下達的關系不明晰，計劃編制的科學性和前瞻性有待提高。完善的土地利用計劃管理體系應包括合理的計劃指標和計劃執(zhí)行考核，應從重視增量向增量和存量并重發(fā)展，從強調規(guī)?？刂葡蛞?guī)模和效益并重發(fā)展，強化對土地利用結構、績效水平和質量等級等特征的硬約束功能。完善土地利用年度計劃指標體系，將建設用地減量化計劃、存量建設用地盤活再利用計劃納入土地利用年度計劃指標體系，從時間尺度對土地利用行為進行微觀調控和約束。計劃執(zhí)行結果是下一年計劃指標分配的基礎和主要依據(jù)，在對土地利用活動所產(chǎn)生的大量反饋信息進行有效處理和定量分析的基礎上，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、耕地保護情況、建設用地減量化完成情況、土地利用績效、生態(tài)建設等（圖２），運用綜合評價的方法，對相應指標標準化處理后的分值加權平均，計算得到土地利用計劃執(zhí)行綜合分值，以便于在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一衡量、比較。建立計劃考核結果與指標競爭分配相掛鉤的機制，土地利用年度計劃完成情況明顯低于全市平均水平的，則相應減少下一年度新增建設用地年度計劃指標。

建立規(guī)劃“監(jiān)測-評估-動態(tài)維護”的管理機制。規(guī)劃的生命力在于執(zhí)行和實施，土地利用規(guī)劃本身具有“管控”屬性特征，存量土地利用規(guī)劃在繼承增量規(guī)劃前瞻性和引領性特點的同時，應建立規(guī)劃監(jiān)測、定期評估和動態(tài)維護的管理機制。規(guī)劃定期評估是對規(guī)劃執(zhí)行情況進行定期檢查和反思，為相關政策制定和規(guī)劃調整提供決策支撐。具體為：①規(guī)劃實施程度評估，包括土地利用戰(zhàn)略目標的支撐度、主要調控指標完成度、與經(jīng)濟社會發(fā)展的適應度、土地利用結構調整系數(shù)、建設區(qū)的集聚度等；②規(guī)劃管控機制評估，是針對行業(yè)主管部門制定的規(guī)劃實施與管理機制的合理性、有效性進行評價；③規(guī)劃實施環(huán)境評估，是對相關政策、法律法規(guī)等外部環(huán)境對規(guī)劃實施的影響進行分析。當規(guī)劃評估結果為“出現(xiàn)異常”和“重大事件”時，則啟動規(guī)劃修訂程序；當規(guī)劃評估結果為“預期性內(nèi)容變化”時，則通過編制專項規(guī)劃或建設項目實施方案的方式來深化細化規(guī)劃。

建立多部門協(xié)作機制，處理好政府與市場的角色關系。一是把握存量土地利用規(guī)劃開放型特點，強化多部門協(xié)作。存量土地利用規(guī)劃目標的實現(xiàn)不是國土部門單獨能夠完成的，需要依賴各行業(yè)、各行政主體的協(xié)作，尊重行業(yè)規(guī)劃，發(fā)揮各專業(yè)系統(tǒng)對規(guī)劃的支撐作用；同時從現(xiàn)狀摸底調查到發(fā)展訴求調研、規(guī)劃方案編制，再到政策制度設計和規(guī)劃實施等，都應由相關管理部門和實施主體組成聯(lián)合團隊，強化各部門的職能分工，共同參與、綜合平衡、共同決策。二是正確處理好政府和市場的相互關系，厘清政府和市場在規(guī)劃編制與實施中的職責，強化政府在規(guī)劃編制、審批和政策制定上的主導作用，在生態(tài)建設、土地資源保護、公共資源配置等領域應由政府完成，優(yōu)先保障基礎設施、公建配套、公共空間等的安排和建設。存量土地再利用的核心是實現(xiàn)高效益功能配置，隨著市場和城市建設投資主體多元化的發(fā)展，市場應在存量資源調整中起決定性作用，應在堅持規(guī)劃底線的基礎上，建立一個由政府、產(chǎn)權人、市場等各方共同參與的規(guī)劃平臺，讓各利益主在規(guī)劃平臺上都有發(fā)言權，鼓勵由市場主體直接參與存量建設用地盤活利用，暢通市場機制對存量土地利用的推動作用。

加強規(guī)劃配套政策研究。存量土地利用規(guī)劃實施的最大難點是設計一套相對成熟的政策制度，確保利益分配的均衡，存量土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟可行性、社會穩(wěn)定性和政策支撐力等都是存量規(guī)劃必須要考量的因素，包括土地、財稅、融資、環(huán)保等在內(nèi)的一系列政策將成為規(guī)劃實施研究的重點內(nèi)容。以土地政策為例，主要探索：①明晰土地產(chǎn)權，做好土地確權登記特別是農(nóng)村建設用地，理順土地管理機制。②鼓勵土地復合利用，統(tǒng)籌地上、地下一體化、平面混合開發(fā)利用，適度提高土地開發(fā)強度，促進土地利用更為彈性、多樣化和多功能效應發(fā)揮。③建設用地減量化利益平衡，在減量的區(qū)域探索財政轉移支付、土地出讓收益反哺、部分經(jīng)營性物業(yè)自持等利益平衡途徑，為建設用地減量化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和集體經(jīng)濟組織建立長效穩(wěn)定的收益機制。④土地分割轉讓政策，允許局部閑置土地進行分割處理，由政府協(xié)商收回并予以適度經(jīng)濟補償或直接轉讓其他土地使用人。⑤存量土地補地價，如允許閑置或低效使用的工業(yè)用地在符合規(guī)劃用途的前提下，調整為規(guī)劃確定的用途，并參照規(guī)劃確定的容積率等條件，補充繳納土地價款。